近期，從遼寧到西安，多地持續(xù)深化開(kāi)發(fā)區(qū)體制改革，推動(dòng)部分開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)“退場(chǎng)”、社會(huì)職能移交、運(yùn)營(yíng)模式轉(zhuǎn)型。這標(biāo)志著運(yùn)行數(shù)十年的“管委會(huì)+公司”模式，正在全國(guó)多個(gè)區(qū)域進(jìn)入深度調(diào)整與重構(gòu)階段，成為觀察當(dāng)前營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)性優(yōu)化的關(guān)鍵窗口。

這種調(diào)整折射出開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間長(zhǎng)期的權(quán)責(zé)配置矛盾。作為政府派出機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)存在結(jié)構(gòu)性身份局限：主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)培育職能，而教育、醫(yī)療、治安等社會(huì)管理事務(wù)則普遍歸屬所在地政府。這種“權(quán)責(zé)分離”的設(shè)計(jì)在開(kāi)發(fā)初期有助于提升效率，但隨著園區(qū)成熟與人口集聚，容易形成“經(jīng)濟(jì)事務(wù)搶著管、社會(huì)服務(wù)推著走”的治理縫隙，制約區(qū)域協(xié)同與可持續(xù)發(fā)展。

全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量眾多，發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與功能定位各不相同，單一改革模板難以適應(yīng)所有需求。在理順權(quán)責(zé)關(guān)系的共同目標(biāo)下，各地探索形成了多元化的體制改革路徑。本期營(yíng)商環(huán)境月報(bào)重點(diǎn)梳理了機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制、合并新設(shè)、區(qū)政合一與企業(yè)化運(yùn)作四種模式。需要說(shuō)明的是，無(wú)論哪種模式，均是基于各地區(qū)域基礎(chǔ)條件和所處發(fā)展階段做出的適應(yīng)性選擇。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革

1.機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制：西安撤銷曲江新區(qū)管委會(huì)，遼寧大力撤并省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)

4月15日，《西安市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，《綱要》將深化開(kāi)發(fā)區(qū)改革作為一項(xiàng)重要任務(wù)，明確提出曲江新區(qū)逐步轉(zhuǎn)型為市級(jí)文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，社會(huì)管理事務(wù)移交行政區(qū)管理，意味著運(yùn)行二十余年的曲江新區(qū)管委會(huì)將逐步撤銷，曲江新區(qū)正式告別“管委會(huì)+公司”模式。這不僅是西安單個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)身，更是全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)深度整合浪潮中的一個(gè)標(biāo)志性信號(hào)。

遼寧省委、省政府要求，對(duì)“成長(zhǎng)性差、財(cái)政入不敷出、規(guī)劃布局不合理、排名長(zhǎng)期靠后”的省級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)堅(jiān)決予以整合或撤銷。2025年上半年以來(lái)，遼寧已撤并了21家省級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)，其中包括本溪經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、遼陽(yáng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等。根據(jù)遼寧省商務(wù)廳數(shù)據(jù)，遼寧省級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)數(shù)量已由92家壓減至71家，撤并涉及10個(gè)地市，精簡(jiǎn)率達(dá)22.8%。

除了省級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)的整合撤并，遼寧省政府還于2026年3月發(fā)布了《遼寧省人民政府關(guān)于同意不再保留長(zhǎng)興島等5家省級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的批復(fù)》，不再保留長(zhǎng)興島高新區(qū)、鐵嶺高新區(qū)等5家省級(jí)高新區(qū)。以鐵嶺高新區(qū)為例，后續(xù)將與國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)鐵嶺經(jīng)開(kāi)區(qū)合并，實(shí)現(xiàn)“瘦身健體”。

解讀：西安曲江新區(qū)的“管委會(huì)轉(zhuǎn)企”與遼寧的“系統(tǒng)性精簡(jiǎn)”，共同詮釋了“機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制”模式的深層邏輯：通過(guò)體制層面的“撤”與“轉(zhuǎn)”，實(shí)現(xiàn)職能的“剝”與“聚”。前者撤銷運(yùn)行二十余年的管委會(huì)，促其轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)；后者則對(duì)省級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)進(jìn)行大規(guī)模整合撤并，推動(dòng)資源向優(yōu)勢(shì)平臺(tái)集中。兩者路徑雖異，但均以徹底剝離開(kāi)發(fā)區(qū)承載的社會(huì)管理職能與行政負(fù)擔(dān)為目標(biāo)，破解“權(quán)責(zé)分離”導(dǎo)致的治理縫隙與發(fā)展掣肘。

當(dāng)開(kāi)發(fā)區(qū)度過(guò)大規(guī)模建設(shè)期，核心任務(wù)應(yīng)從區(qū)域開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)運(yùn)營(yíng)。機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制模式適用于發(fā)展相對(duì)成熟、產(chǎn)業(yè)定位清晰，或需通過(guò)“瘦身健體”優(yōu)化存量資源配置的區(qū)域。它并非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)裁撤，而是一次深刻的體制松綁，旨在讓開(kāi)發(fā)區(qū)輕裝上陣，將全部精力聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)培育，為高質(zhì)量發(fā)展重塑治理基礎(chǔ)。

2.合并新設(shè)：重慶兩江新區(qū)升格為行政區(qū)，打破“一區(qū)三治”困局

2025年11月，重慶發(fā)布了《重慶市人民政府關(guān)于黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意調(diào)整江北區(qū)渝北區(qū)北碚區(qū)行政區(qū)劃的公告》，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意，撤銷江北區(qū)、渝北區(qū)，以原兩江新區(qū)規(guī)劃范圍為主體，整合設(shè)立兩江新區(qū)行政區(qū)，新區(qū)已于2026年1月25日正式掛牌。此次調(diào)整將運(yùn)行十余年的“兩江新區(qū)管委會(huì)”這一經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，升格為擁有完整行政、立法、司法權(quán)限的一級(jí)政府。

天津?yàn)I海新區(qū)的設(shè)立則是更早的“合并新設(shè)”實(shí)踐。2009年，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意撤銷原塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個(gè)行政區(qū)，合并設(shè)立天津?yàn)I海新區(qū)。這次調(diào)整整合了天津東部沿海的核心發(fā)展區(qū)域，旨在改變?cè)腥齾^(qū)各自為政、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)的局面，通過(guò)行政資源的統(tǒng)一配置，打造北方對(duì)外開(kāi)放的門戶、高水平的現(xiàn)代制造業(yè)和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地。

解讀：重慶與天津的實(shí)踐均通過(guò)行政區(qū)劃的頂層重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“發(fā)展引擎”與“治理主體”的身份統(tǒng)一。兩江新區(qū)是“以新區(qū)并行政區(qū)”，濱海新區(qū)是“合三區(qū)為一區(qū)”，兩者均打破了因行政區(qū)與功能區(qū)并存而導(dǎo)致的規(guī)劃分割、資源分散、管理內(nèi)耗。這一改革的動(dòng)因在于，當(dāng)新區(qū)的發(fā)展深度融入城市核心功能，其經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)使命與社會(huì)綜合治理需求已密不可分，舊有的“管委會(huì)”體制在土地、財(cái)政、社會(huì)事務(wù)等方面授權(quán)不足，難以承載超大規(guī)模區(qū)域綜合運(yùn)營(yíng)。

這一模式主要適用于發(fā)展極為成熟、產(chǎn)城高度融合、且被賦予國(guó)家重大戰(zhàn)略使命的核心增長(zhǎng)極。它旨在以完整的行政權(quán)威，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的聚合效應(yīng)，為國(guó)家級(jí)新區(qū)在新時(shí)代承擔(dān)更重使命掃清體制障礙。

3.區(qū)政合一：廣州經(jīng)開(kāi)區(qū)、寧波經(jīng)開(kāi)區(qū)探索“一套班子、雙區(qū)統(tǒng)籌”

廣州經(jīng)開(kāi)區(qū)采用全國(guó)獨(dú)有的六區(qū)合一體制。2014年1月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷廣州市原黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)，設(shè)立新的黃埔區(qū)，廣州經(jīng)開(kāi)區(qū)（涵蓋國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)、保稅區(qū)等多重功能）與新的黃埔區(qū)，打破藩籬合署辦公，完全由同一套領(lǐng)導(dǎo)班子管理，開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能與行政區(qū)的社會(huì)管理職能被置于同一決策核心之下，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)政、規(guī)劃的全方位深度融合。

寧波經(jīng)開(kāi)區(qū)早在2002年便與北侖區(qū)實(shí)行“一套班子、兩塊牌子、一體運(yùn)作”的管理體制。2022年，寧波市進(jìn)一步將區(qū)域內(nèi)多個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)放平臺(tái)（如保稅區(qū)、梅山新區(qū)等）整合，統(tǒng)一由新的寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（與北侖區(qū)合署）管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，形成“一套班子、統(tǒng)領(lǐng)多個(gè)國(guó)家級(jí)平臺(tái)”的升級(jí)版架構(gòu)。在這一體系下，北侖區(qū)的全域社會(huì)治理為經(jīng)開(kāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而經(jīng)開(kāi)區(qū)的開(kāi)放政策與產(chǎn)業(yè)動(dòng)能又直接助推了北侖區(qū)的城市升級(jí)。

解讀：廣州經(jīng)開(kāi)區(qū)、寧波經(jīng)開(kāi)區(qū)通過(guò)區(qū)政合一、合署辦公，將人事與組織統(tǒng)一起來(lái)，有效化解功能區(qū)與行政區(qū)的權(quán)責(zé)分割難題。這一模式確保了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略意圖的高度一致與執(zhí)行效率，使得土地、財(cái)政、編制等關(guān)鍵資源得以在全區(qū)范圍內(nèi)（既包括產(chǎn)業(yè)板塊，也包括城市板塊）通盤考慮、優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)了效益最大化。此外，企業(yè)無(wú)論是辦理產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目審批還是解決員工子女入學(xué)，無(wú)需在“管委會(huì)”和“區(qū)政府”之間往返奔波，營(yíng)商環(huán)境顯著提升。

這種模式尤其適用于那些開(kāi)發(fā)較早、產(chǎn)城融合程度已非常高、經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)管理難以物理切割的成熟區(qū)域。它不是過(guò)渡方案，而是一種經(jīng)過(guò)驗(yàn)證的、能夠持續(xù)釋放統(tǒng)籌協(xié)同紅利的穩(wěn)健體制。它讓“開(kāi)發(fā)區(qū)”的靈活高效與“行政區(qū)”的規(guī)范完整優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最終塑造了一個(gè)更具競(jìng)爭(zhēng)力的、完整的城市經(jīng)濟(jì)單元。

4.企業(yè)化運(yùn)作：上海漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)“無(wú)管委會(huì)”市場(chǎng)化范式

上海漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)立之初就未設(shè)立傳統(tǒng)的政府派出機(jī)構(gòu)“管委會(huì)”，而是全權(quán)委托上海漕河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展總公司（后改制為“臨港集團(tuán)”下屬的漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)總公司）負(fù)責(zé)區(qū)域的整體開(kāi)發(fā)、建設(shè)、招商、運(yùn)營(yíng)與服務(wù)。該公司作為市屬國(guó)有企業(yè)，完全按照市場(chǎng)化原則運(yùn)作，承擔(dān)了從土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到招商引資、企業(yè)服務(wù)、園區(qū)物業(yè)、產(chǎn)業(yè)投資乃至品牌輸出的全鏈條職能。政府的角色則退居幕后，主要負(fù)責(zé)宏觀規(guī)劃、政策供給與行業(yè)監(jiān)管，形成“政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、市場(chǎng)主導(dǎo)”的清晰格局。

解讀：企業(yè)化運(yùn)作模式將開(kāi)發(fā)區(qū)視作一個(gè)需要長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的“產(chǎn)品”與“平臺(tái)”，其核心邏輯是“專業(yè)人做專業(yè)事”，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，跳出了“行政機(jī)構(gòu)如何改革”的思維框架，從根本上避免了日后可能出現(xiàn)的“政企不分”、“權(quán)責(zé)不清”等問(wèn)題。

這種模式要求極高，它通常適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則成熟、法治環(huán)境完善、政府監(jiān)管能力強(qiáng)的核心都市圈，并且更適合定位清晰、規(guī)模適中的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而非需承擔(dān)大量社會(huì)管理職能的綜合性新城。

二、招商動(dòng)態(tài)

1.揚(yáng)州經(jīng)開(kāi)區(qū)：引進(jìn)20億新能源電池回收與高端銅材精深加工項(xiàng)目，完善“兩主多強(qiáng)”產(chǎn)業(yè)布局

4月17日下午，揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與江西金葉科技集團(tuán)舉行金葉集團(tuán)華東基地項(xiàng)目簽約儀式。本次項(xiàng)目精準(zhǔn)聚焦新能源電池回收與高端銅材精深加工，計(jì)劃總投資20億元，是揚(yáng)州經(jīng)開(kāi)區(qū)深化以新能源、新型顯示為主的“兩主多強(qiáng)”產(chǎn)業(yè)布局、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的又一重大成果。

解讀：本次項(xiàng)目簽約不僅有助于揚(yáng)州經(jīng)開(kāi)區(qū)補(bǔ)強(qiáng)新能源產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵循環(huán)環(huán)節(jié)，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)韌性與附加值，也體現(xiàn)了經(jīng)開(kāi)區(qū)推動(dòng)制造業(yè)向綠色化、高端化轉(zhuǎn)型的明確方向。此次簽約反映了地方圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開(kāi)展精準(zhǔn)招商、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)效，對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)具有示范意義。

2.昆山經(jīng)開(kāi)區(qū)：引入半導(dǎo)體高端材料總部，建設(shè)國(guó)內(nèi)首條全產(chǎn)業(yè)鏈集成電路材料大規(guī)模量產(chǎn)線

4月21日，昆山經(jīng)開(kāi)區(qū)舉行興華清科半導(dǎo)體高端材料項(xiàng)目簽約儀式。興華清科專注于高端半導(dǎo)體關(guān)鍵材料國(guó)產(chǎn)化研發(fā)與生產(chǎn)，核心產(chǎn)品覆蓋研磨拋光液、研磨墊、清洗液等集成電路制造核心耗材。此次簽約，企業(yè)將總部及上市主體整體落戶昆山開(kāi)發(fā)區(qū)，項(xiàng)目總投資13億元，規(guī)劃建設(shè)國(guó)內(nèi)首條全產(chǎn)業(yè)鏈集成電路材料大規(guī)模量產(chǎn)線，并配套建設(shè)設(shè)備與材料聯(lián)合驗(yàn)證線，全面達(dá)產(chǎn)后預(yù)計(jì)年產(chǎn)值超10億元、年稅收超6000萬(wàn)元。

解讀：項(xiàng)目落地將推動(dòng)昆山經(jīng)開(kāi)區(qū)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)從封測(cè)、制造向核心材料環(huán)節(jié)的關(guān)鍵躍升，直接補(bǔ)強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈前沿的短板。這既是基于當(dāng)?shù)厣詈耠娮有畔a(chǎn)業(yè)集群的必然選擇，也得益于昆山經(jīng)開(kāi)區(qū)“簽約即發(fā)照、拿地即開(kāi)工”的高效營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了從“世界工廠”向“核心供應(yīng)鏈掌控者”的轉(zhuǎn)型。

3.青島西海岸新區(qū)：以高效服務(wù)簽約10億大型重載無(wú)人機(jī)研發(fā)制造項(xiàng)目

4月18日，西安俊凱大型重載無(wú)人機(jī)制造基地項(xiàng)目簽約落地。該項(xiàng)目總投資10億元，聚焦大型重載無(wú)人機(jī)研發(fā)制造，全部投產(chǎn)后預(yù)計(jì)貢獻(xiàn)產(chǎn)值超90億元、稅收4億元，項(xiàng)目從對(duì)接至落地僅歷時(shí)半年。

解讀：該項(xiàng)目的快速落地直接體現(xiàn)了青島西海岸新區(qū)作為青島低空經(jīng)濟(jì)核心承載區(qū)的深厚產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以及“拿地即開(kāi)工”“竣工即投產(chǎn)”等高效營(yíng)商環(huán)境的有力支撐。項(xiàng)目建設(shè)不僅補(bǔ)強(qiáng)了大型重載無(wú)人機(jī)這一產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更彰顯了新區(qū)以精準(zhǔn)服務(wù)吸引龍頭、加速打造百億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展路徑。

三、風(fēng)險(xiǎn)觀察

1.江寧經(jīng)開(kāi)區(qū)：為爭(zhēng)先進(jìn)位“購(gòu)買”異地出口數(shù)據(jù)，損害公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

4月20日，中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制辦公室會(huì)同中央紀(jì)委辦公廳通報(bào)了南京市有關(guān)部門對(duì)外貿(mào)數(shù)據(jù)只考不核，有的區(qū)為爭(zhēng)先進(jìn)位不惜“購(gòu)買”異地出口數(shù)據(jù)的問(wèn)題。2018年至2025年6月，南京市江寧經(jīng)開(kāi)區(qū)使用大額財(cái)政資金“購(gòu)買”異地出口數(shù)據(jù)。

解讀：江寧經(jīng)開(kāi)區(qū)“購(gòu)買”異地出口數(shù)據(jù)行為，不僅造成公共資源浪費(fèi)、破壞公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，更會(huì)扭曲市場(chǎng)信號(hào)、嚴(yán)重?fù)p害政府公信力與法治基礎(chǔ)，從根本上破壞營(yíng)商環(huán)境的公平性與可預(yù)期性。這提示各地必須徹底摒棄“唯數(shù)據(jù)論”的畸形政績(jī)觀，將工作重心轉(zhuǎn)向夯實(shí)服務(wù)企業(yè)的實(shí)效，并通過(guò)深化考核改革、強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理，建立以真實(shí)質(zhì)量和長(zhǎng)遠(yuǎn)生態(tài)為核心的健康競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向。