21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者李莎 北京報道 近日，國務(wù)院正式批復(fù)《武漢市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》。

據(jù)自然資源部消息，至此，超大特大城市的國土空間總體規(guī)劃已全部由國務(wù)院批復(fù)，標(biāo)志著我國重點(diǎn)城市未來發(fā)展的空間藍(lán)圖已經(jīng)繪就。當(dāng)前，全國省、市、縣各級國土空間總體規(guī)劃編制審批工作基本完成，國土空間規(guī)劃工作進(jìn)入全面實(shí)施階段。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院二級教授、博士生導(dǎo)師安樹偉向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，獲批的超大特大城市國土空間總體規(guī)劃明確了到2035年各個城市的“三區(qū)三線”，這也意味著至少到2035年，這些城市開發(fā)建設(shè)不能突破城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，避免城市“攤大餅”式盲目建設(shè)的沖動，推動城市集約化發(fā)展，對城市發(fā)展發(fā)揮空間約束的作用。

國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室主任，研究員賈若祥向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，超大特大城市是我國集聚人口和產(chǎn)業(yè)的主要空間載體，人口和經(jīng)濟(jì)密度都很高，超大特大城市國土空間總體規(guī)劃的全面獲批，標(biāo)志著我國城市化進(jìn)程進(jìn)入以高水平互補(bǔ)、精細(xì)化治理、高質(zhì)量發(fā)展為突出特點(diǎn)的階段。

從國家中心城市到區(qū)域中心城市

在國務(wù)院批復(fù)的超大特大城市國土空間總體規(guī)劃中，各城市的定位關(guān)注度頗高，比如天津、重慶和廣州為“我國重要的中心城市”，武漢為“中部地區(qū)的中心城市”，西安為“西部地區(qū)重要的中心城市”，昆明為“面向南亞東南亞的區(qū)域性中心城市”，青島被稱為“沿海重要的中心城市”。

中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長、長江經(jīng)濟(jì)帶智庫聯(lián)盟秘書長秦尊文向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，2005年原建設(shè)部提出國家中心城市的概念，2010年《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2020年）》發(fā)布，明確提出北京、天津、上海、廣州和重慶這5個國家中心城市的定位。武漢、鄭州、成都、西安等地也陸續(xù)提出建設(shè)國家中心城市的目標(biāo)。

如2016年5月，《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)，提出成都要“以建設(shè)國家中心城市為目標(biāo)”；2016年12月，《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》發(fā)布，明確提出“支持武漢、鄭州建設(shè)國家中心城市”；2018年2月，《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)，提出“建設(shè)西安國家中心城市”。

在秦尊文看來，“建設(shè)國家中心城市”是武漢、鄭州等地的奮斗目標(biāo)，而獲批的超大特大城市國土空間總體規(guī)劃將這些城市列為區(qū)域的中心城市，則更強(qiáng)調(diào)現(xiàn)狀，更符合近期各地的實(shí)際情況?！暗@并不意味著這些城市不能繼續(xù)將建設(shè)國家中心城市作為奮斗目標(biāo)。”秦尊文說。

其中武漢具有一定特殊性。在城市定位中，鄭州為“中部地區(qū)重要的中心城市”，西安和成都為“西部地區(qū)重要的中心城市”，南京為“東部地區(qū)重要的中心城市”，而武漢則是“中部地區(qū)的中心城市”，并沒有加上“重要的”修飾。

實(shí)際上，1995年編制完成的《武漢市城市總體規(guī)劃(1996-2020年)》明確武漢的城市性質(zhì)為“我國中部重要的中心城市”，2011年《武漢市城市總體規(guī)劃(2010-2020年)》發(fā)布，武漢的城市性質(zhì)調(diào)整為“我國中部地區(qū)的中心城市”。

安樹偉則認(rèn)為，在獲批的超大特大城市國土空間總體規(guī)劃中，武漢等城市的定位為區(qū)域中心城市而非國家中心城市，并不會對規(guī)劃期內(nèi)城市的發(fā)展帶來太大的影響。學(xué)術(shù)界對“國家中心城市”的概念一直存在爭議，從實(shí)際來看，北京作為全國政治中心，對全國均有影響。但除此之外，很難確定哪個城市的影響范圍能夠影響和輻射全國。

整體來看，賈若祥表示，超大特大城市國土空間總體規(guī)劃對城市的定位既有一定的歷史延續(xù)性，又體現(xiàn)了與時俱進(jìn)性，充分體現(xiàn)了從全局謀一域和以一域?yàn)槿痔聿实睦砟?。即從中國式現(xiàn)代化建設(shè)的宏觀視野和全國發(fā)展的大局中進(jìn)一步明確超大特大城市的歷史使命，同時又緊密結(jié)合城市的優(yōu)勢所長，便于這些城市在發(fā)展中進(jìn)一步鍛長長板，挑好大梁，加快形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)布局。

城市功能的想象空間

在獲批的國土空間總體規(guī)劃中，對武漢功能的表述為“發(fā)揮中部經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、商貿(mào)物流中心、對外交往中心以及長江中游航運(yùn)中心等功能”。

對此，秦尊文認(rèn)為，獲批的城市國土空間總體規(guī)劃在表述超大特大城市的功能時，提出五項(xiàng)功能的城市并不多，而武漢“科技創(chuàng)新中心、商貿(mào)物流中心、對外交往中心”的表述，并未限定地域，說明武漢城市功能進(jìn)階提升還有發(fā)展空間。

與之類似，杭州的功能中包括“先進(jìn)制造業(yè)基地”，并未像沈陽、東莞、佛山那樣明確提出“全國先進(jìn)制造業(yè)基地”的功能，也不像鄭州那樣明確“中部先進(jìn)制造業(yè)基地”的功能。

秦尊文分析認(rèn)為，從全國來看，杭州傳統(tǒng)的制造業(yè)并不強(qiáng)勢，但杭州智能機(jī)器人產(chǎn)業(yè)等先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，在城市功能表述中未明確限制地域，也為未來杭州沖擊“全國先進(jìn)制造業(yè)基地”留有空間。

另外，記者注意到，在國土空間總體規(guī)劃中，一些城市的部分功能相同。比如鄭州和長沙均有“中部先進(jìn)制造業(yè)基地”的功能，鄭州和深圳均有“對外開放門戶”的功能，西安、昆明和杭州均有“國際旅游目的地”的功能。

賈若祥表示，我國國土面積廣闊，城市作為我國集聚人口和集聚產(chǎn)業(yè)的主要空間載體，城市功能定位是針對城市未來發(fā)展的宏觀定位，因此在城市功能中存在部分重疊是很正常的，比如同樣是先進(jìn)制造業(yè)基地，但制造業(yè)又有很多細(xì)分行業(yè)，盡管在宏觀上看一樣，但在行業(yè)細(xì)分上相互之間有著差別。

秦尊文認(rèn)為，超大特大城市間雖然有功能的重疊，但其間有獨(dú)特的細(xì)分行業(yè)，能夠進(jìn)行差異化競爭。比如雖然鄭州和長沙均定位為“中部先進(jìn)制造業(yè)基地”，但鄭州主要發(fā)力裝備制造、電子信息產(chǎn)品制造、農(nóng)副產(chǎn)品加工等領(lǐng)域，而長沙主要從事工程機(jī)械、汽車及零部件、新材料等方面工作。另外，超大特大城市之間既要差異化競爭，也要實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，比如智能機(jī)器人攻關(guān)、算力應(yīng)用等新賽道需要城市間通力合作才可以完成。

安樹偉表示，正常情況下，從經(jīng)濟(jì)角度來看，超大特大城市不會出現(xiàn)同質(zhì)化競爭或“內(nèi)卷式”競爭。這些城市的定位即使有相同的方面，但在這一定位下還包括了很多差異化的領(lǐng)域。

超大特大城市引擎帶動區(qū)域發(fā)展

2018年，黨中央、國務(wù)院作出改革部署，將原分屬不同部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃職責(zé)統(tǒng)一整合到自然資源部，由其負(fù)責(zé)建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

安樹偉表示，國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容是“三區(qū)三線”，“三區(qū)”指的是城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，“三線”指的是耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

安樹偉指出，獲批的超大特大城市國土空間總體規(guī)劃主要有兩大出發(fā)點(diǎn)。一是要守好自然生態(tài)安全邊界，確保糧食安全、生態(tài)安全和公共安全等，樹立底線思維。二是在加強(qiáng)國土空間支撐、推動優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、引導(dǎo)人口產(chǎn)業(yè)等要素方面，要強(qiáng)化集約、集聚發(fā)展。

賈若祥表示，超大特大城市是我國集聚人口和產(chǎn)業(yè)的主要空間載體，人口和經(jīng)濟(jì)密度都很高，超大特大城市國土空間總體規(guī)劃的全面獲批，標(biāo)志著我國城市化進(jìn)程進(jìn)入以高水平互補(bǔ)、精細(xì)化治理、高質(zhì)量發(fā)展為突出特點(diǎn)的階段。超大特大城市國土空間總體規(guī)劃通過進(jìn)一步明確城市定位，促進(jìn)了我國超大特大城市功能上的高水平互補(bǔ)，便于加快形成多中心支撐、多層次聯(lián)動、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。

安樹偉表示，城市的發(fā)展方向一般是從中心城市到都市圈，再到城市群，都市圈強(qiáng)調(diào)同城化發(fā)展，城市群錨定一體化發(fā)展。從中心城市演化到都市圈或是城市群的過程中，中心城市需要發(fā)揮輻射帶動作用，而這一作用的發(fā)揮，取決于三個要素：中心城市自身的輻射帶動能力、外圍城市和地區(qū)的承接能力、核心城市和外圍地區(qū)的要素流通渠道是否暢通。

安樹偉進(jìn)一步指出，中心城市發(fā)展向都市圈、城市群發(fā)展的過程中，中心城市的核心任務(wù)是總部、研發(fā)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、培訓(xùn)，并且負(fù)責(zé)批發(fā)零售、售后服務(wù)、營銷、商標(biāo)廣告管理、技術(shù)服務(wù)等工作，主要是“抓兩頭”，而中間加工制造環(huán)節(jié)則由周邊中小城市完成。只有在較大區(qū)域內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)鏈分工的格局，中心城市才能帶動外圍地區(qū)發(fā)展。

在安樹偉看來，超大特大城市就是都市圈、城市群的中心城市。超大特大城市國土空間總體規(guī)劃獲批，將會對中心城市、都市圈、城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的發(fā)展產(chǎn)生較大促進(jìn)作用。國土空間規(guī)劃是對構(gòu)建支撐新發(fā)展格局的國土空間體系的重要部署，將有助于超大特大城市更好發(fā)揮輻射帶動作用。

秦尊文表示，城市國土空間總體規(guī)劃為各城市在未來一段時間的發(fā)展提供行動指南，超大特大城市國土空間總體規(guī)劃獲批，在超大特大城市土地規(guī)?？刂啤⑷丝诠芾?、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等方面具有重要作用。